◇刘学在 武汉大学法学院 教授

　　关键词: 公益团体/团体诉讼/公益诉讼/不作为之诉/不作为请求权
　　内容提要: 台湾地区“消费者保护法”和“民事诉讼法”对公益团体提起不作为之诉的程序作了规定，以维护不特定多数人的集合性利益和社会公益。对于该类诉讼的性质，存在着法定诉讼担当说与团体之固有权利说的争论，诉讼标的之界定、重复起诉行为与既判力范围之认定，以及处分权主义与辩论主义之限制等问题，因采法定诉讼担当说还是固有权利说而有所不同。这些规定及其理论探讨对于我国构建团体不作为之诉制度具有重要的参考价值。


　　为维护不特定多数人的集合性利益与社会公益，赋予某些公益团体以诉权，由其对违法经营者提起不作为诉讼的制度近年来在世界各国得到了广泛的确立和发展。在德国，自1896年的《反不正当竞争法》开始，团体提起不作为之诉的制度已有100多年的历史；[1]在欧洲，随着欧盟的“98/27/EC指令”的制定[2]，各成员国在其国内法中就消费者保护团体提起不作为之诉等问题纷纷作出了规定（有些国家在该指令发布前即确立有此制度）；[3]而在亚洲，日本、韩国和我国台湾地区等亦在相关法律中规定了类似制度。就台湾地区而言，其1994年制定的“消费者保护法”（以下简称“消保法”）第53条对消费者保护团体提起不作为之诉问题作了规定，而2003年修改的“民事诉讼法”（以下简称“民诉法”）第44-3条又对团体提起不作为之诉作了一般性规定，形成了相对完备的团体不作为诉讼制度，但相较于其他有关国家的立法与实践，也存在一定的不足之处。本文拟对台湾地区的团体不作为诉讼制度予以初步考察，以便为大陆地区相关制度的构建提供参考。

　　一、公益团体所提不作为诉讼的性质界定

　　台湾地区“消保法”第53条规定：“消费者保护官或消费者保护团体，就企业经营者重大违反本法有关保护消费者规定之行为，得向法院诉请停止或禁止之。前款诉讼免缴裁判费。”[4]此种诉讼，学界称为不作为诉讼或不作为之诉。根据该条第1款的规定，可提起不作为诉讼的适格原告包括消费者保护官和消费者保护团体，其立法理由是：“消费者保护团体以保护消费者为目的，消费者保护官为推动消费者保护事项之主要人员，为发挥功能，应使其得以自己名义独立行使不作为诉讼权。”[5]而台湾地区“民诉法”第44 -3条则规定：“以公益为目的之社团法人或财团法人，经其目的事业主管机关许可，于章程所定目的范围内，得对侵害多数人利益之行为人，提起不作为之诉。前款许可及监督办法，由‘司法院’会同‘行政院’定之。”2003年台湾地区“民诉法”修改时增设该条的立法理由是：“因公害、商品瑕疵或其它事故所生之危害，有时具继续性、隐微性或扩散性，其受害人常不知或无力独自诉请排除侵害，致使社会大众权益持续受损而无从制止，实有必要扩大公益法人之功能，使其得以自己名义对侵害多数人利益之行为人提起不作为之诉。爱于第一款规定公益法人经其目的事业主管机关许可，于章程所定目的范围内，有提起不作为诉讼之权。”[6]可见，台湾地区分别从“消保法”之特别法和“民诉法”之一般法的角度对公益团体法人提起不作为之诉问题作了规定。

　　消费者保护团体或其他公益团体依照上述条款对企业经营者等违法行为人提起不作为之诉，乃法律就当事人适格所作的特别规定，但关于该类诉讼的性质问题，理论上则存在两种不同的认识：第一种观点认为公益团体系基于其自身固有之权利（不作为请求权）而提起诉讼，第二种观点则认为其系基于法定的诉讼担当而提起诉讼。

　　（一）固有权利说

　　该说认为，消费者保护团体或其他公益团体依照“消保法”第53条或“民诉法”第44-3条提起的不作为诉讼，系基于“消保法”和“民诉法”之规定而归于消费者保护团体固有之权利（即不作为请求权、制止请求权），是法律基于社会公益之目的而赋予之权利，并非出于公益法人团体之社员或受害消费者之授权，亦非法定的诉讼担当。[7]其主要理由在于：

　　诉讼担当情形下须有特定的被担当人，而公益团体提起不作为之诉并不符合这一要求。主张者认为，民事诉讼必有特定的当事人，亦即何人与何人间有私法上权利义务之争执，若无特定的当事人，即欠缺诉讼主体，判决效力及于何人即不明确；在诉讼担当的场合，为诉讼标的之法律关系的主体，与诉讼程序上的主体虽非相同，但除名义上当事人以外，必有特定的潜在当事人存在，例如在被选定人为选定之当事人起诉时，必有特定的选定人（任意诉讼担当），破产管理人为破产人提起诉讼时，亦有特定的破产人存在（法定诉讼担当），均有其特定的潜在当事人。就“消保法”第53条而言，消费者保护团体对企业经营者提起不作为之诉，乃系为不特定消费大众的利益，潜在的当事人乃为不特定的消费大众，究系担当何人之诉讼，其判决效力应及于何人，均不特定，应与诉讼担当的本质不符。故法律规定消费者团体可提起不作为之诉，乃为保护消费大众的利益亦即公共利益，而赋与消费者保护团体之不作为请求权，其请求权乃由法律直接赋与，并非他人传来的权利而由其担当，无庸藉诉讼担当的法理说明其起诉的依据。[8]亦有学者认为，民诉法上基本原理仍系基于个人权利以自己行使和处分为原则，除有例外情形（例如破产等）而承认法定诉讼担当外，原则上欲为他人权利而为诉讼实施行为者，应具有正当的事由；而对于公益团体提起不作为之诉问题，如理解为法定诉讼担当，则其正当化的根据是存在疑问的，也即仅以消费事件的特性或公害事件之性质等因素而论证法定诉讼担当制度的正当化，实有进一步探究的余地。[9]

　　固有权利说更利于消费者或受害者的权利保护。就“民诉法”第44-3条规定的不作为之诉来说，该条之立法理由将公害事件亦纳入适用范围，其对被害人权利的影响甚大。对于公害纠纷上，被害者依“民法”第793条、第767条等规定即可能具有不作为请求权[10]，可提起不作为之诉。然此等被害人可能每日均须受公害煎熬，利害攸关，是否适宜认为他人（法人）未经其同意即得以法定诉讼担当方式进行诉讼，实有可疑。如以法定诉讼担当性质理解“民诉法”第44-3条之建制，则在公益团体败诉时，将造成被害人重大损害，其诉讼程序权与合法听审权将受到侵犯。若采取固有权利说之立场，则其它团体或被害人（尤指公害事件者）之另诉，不能认为系与某公益团体所已提之诉为同一事件，应无重复起诉之抗辩的问题，一般受害人及未参与前不作为诉讼之其他团体的合法听审权将得到充分保障。[11]

　　固有权利说与防止裁判矛盾及诉讼经济原则并非不能协调。法定诉讼担当说质疑固有权利说的理由之一是后者难以防止裁判矛盾和有违诉讼经济原则，因为如认为不作为请求权归属于公益团体，则多数公益团体各自可就同一违法行为同时或先后提起不作为诉讼，而不受重复起诉或既判力之抗辩。[12]固有权利说则认为，就防止裁判矛盾和实现诉讼经济的角度而言，在承认公益团体之不作为诉讼乃公益团体固有权利之理论下，并非无建构趋于较合理与符合目的性之理论的可能性，例如尽量并案审理、判决效力予以适当扩张、适当利用诉讼告知和诉讼参加制度等。[13]

　　（二）法定诉讼担当说

　　该说认为，消费者保护团体或其他公益团体依“消保法”第53条和“民诉法”第44-3条规定提起不作为之诉时，系居于法定诉讼担当者之地位；实体上的不作为请求权归属于受违法行为影响所及的多数人之集团及以维护公益为目的的团体，而非以该团体为独立的归属主体。[14]其主要理由是：

　　台湾法不同于德国的《不作为诉讼法》的规定，不宜参照德国法的规定加以解释。德国2002年施行的《不作为诉讼法》第3条第1款明文规定，该法第1条、第2条规定的不作为请求权与撤回请求权系归属于以下机构：（1）该法第4条所列出的适格机构以及欧共体委员会根据欧洲议会和欧盟委员会1998年5月19日通过的关于保护消费者利益的不作为诉讼的第98/27/EC号指令第4条之规定所列目录上载明的机构；（2）促进工商业利益的有权利能力的团体；（3）工商业协会和手工业协会。[15]但台湾地区的规定与德国法的规定不同，其“民诉法”第44-3条并未明确地将不作为请求权在实体法上之归属主体有所规定，仅承认公益法人团体可提起不作为之诉，而该条的立法目的一方面系为减轻受害人单独遂行诉讼的负担，另一方面系为合理分配司法资源，避免个别诉讼系属于法院时可能产生的裁判矛盾，可以说是诉讼法上制度。至于“消保法”第53条第1款，其虽为特别法上之规定，但自立法理由以观，应当认为实体上权利主体仍为消费者，而消费者保护团体或消费者保护官系基于保护消费者之功能目的，经由法律赋予其“得以自己名义”“独立”提起不作为诉讼之权限。[16]总之，就团体提起不作为诉讼问题而言，台湾法之规定与德国不作为诉讼法的规定在公益团体法人遂行诉讼的要件及立法理由方面未尽相同，不宜径将德国法之理论原样移用于台湾法。[17]

　　公益团体所保护的系多数人之集团性利益，其诉讼遂行权系基于法律授权。法定诉讼担当说认为，团体诉讼所保护的法益非个人法益，而是作为“多数人利益”之集合体的“集团利益”或“集团权利”，其实体法上之归属主体系受违法行为影响所及的多数人之集团及以维护公益为目的的团体，而公益团体系基于法律授权而享有起诉权，居于法定诉讼但当人的地位进行诉讼。具体而言，该说认为，“民诉法”第44-3条和“消保法”第53条所保护的法益乃多数人权利之集合体，而与“个人权利”有别。就民法上不作为请求权而言，其主体虽为个人，但在多数个人的同类权利受同一行为所侵害或有侵害之虞，且受影响的个人可能普遍存在于全国各地或某一区域，具有扩散性而无法一一特定时，为能有效保护多数同类之权利，传统民诉法上仅着眼于个人权利保护的程序制度已不足以因应，遂有必要承认“集团利益”或“集团权利”之概念，以便为受害人提供有效的救济途径。而集团利益或公益在实体法上的归属主体既非团体本身，亦非个人，而系包含公益法人团体在内的全国人民或同类利益者之集合体。[18]此类利益的保护，因受影响或被害之个人所受损害常属轻微，以至于欠缺遭受侵害之意识，或因损害轻微，在经济、时间上不值得由个人提起诉讼或因个人的能力不足而在诉讼上无法与对造之企业相抗衡，但立法上不应放任侵害行为人继续破坏社会生活之法秩序，并可能使损害扩散，因而有必要承认由具有法定要件的特定团体得提起诉讼，以维护公益或集团性利益。[19]由于集团利益或公益在实体法上的归属主体既非团体本身，亦非个人，因此，如未经利益归属主体之全体的授权或立法者在法律上的授权，公益团体法人仍不得仅基于其章程目的，为维护消费者利益或保护环境而提起诉讼。然而，如由集合体中全体的权利主体予以授权，使团体取得诉讼实施权，显然不可期待且不可能，所以“民诉法”第44-3条基于一定之立法目的，由立法直接赋予公益团体提起诉讼的权限，以期有效保障多数人的实体利益及程序利益，故合于“民诉法”第44-3条规定而起诉的公益法人团体，系基于法定诉讼担当人之地位。[20]

　　固有权利说对于条文规定无法作出合理的解释。“消保法”第53条规定的享有诉权的主体除了消费者保护团体外，还有消费者保护官，如认为消费者保护团体系基于该条而为实体权利之归属主体，则同条所规定的消费者保护官是否亦为实体权利主体，实不无疑问。[21]另者，如果把“消保法”第53条规定理解为消费者保护团体享有固有的不作为请求权的话，那么“消保法”第49条规定消费者保护团体可以用自己的名义起诉就有点赘文了，而且同条规定提起诉讼需经消费者保护官的同意，行使自己的权利还要别人的同意，这一点也不容易解释。[22]而对于“民诉法”第44-3条的规定，认为公益团体本身即为实体权利主体之论者，一方面无法说明，何以在台湾地区民事实体法上就团体之实体权利未予以规定，仅规定于民诉法上；另一方面亦无法说明，既然实体权利之归属主体为团体本身，则又何必在诉讼法上另行规定其提诉权，因为实体权利主体通常即享有提诉权，不待法律特别规定。换言之，若认为公益团体法人本身系个别、单独地享有实体法上不作为请求权，则团体基于其实体法上权利，本来即可为自己之权利而起诉，而无须在民讼法上另为规定，赋予其诉讼实施权。[23]

　　法定诉讼担当说可以更好地避免重复起诉，扩大诉讼制度解决纷争的功能。因为企业纵然有重大违反保护消费者规定的行为或侵害多数人利益的行为，同一个违法行为的制止请求应该只有单一而已，所以不同的团体如果对他分别起诉的话，可能构成同一事件重复起诉，违反重复起诉之禁止原则，而且如果一个公益团体进行诉讼的结果，得到确定判决的话，那么依照“民诉法”第401条第2款的规定，判决效力应该也及于其他公益团体或消费者，所以，法定诉讼担当说解释的结果，可以贯彻诉讼经济原则，保护当事人的程序利益。如果认为公益团体有固有的不作为请求权，则比较难以避免不同的团体分别就同一违法行为提起的不作为诉讼，不符合诉讼经济原则。[24]对于固有权利说所主张的可通过并案审理等方式实现诉讼经济和避免裁判矛盾之理由，法定诉讼担当说认为，合并审理的前提在于事件系属于同一管辖法院，而台湾“民诉法”并未就环境公害事件或消费者保护事件另有专属管辖之规定，[25]就同一侵害行为可能在不同的法院均有管辖权，且亦无如美国法上所承认的移送（transfer）制度，在数个有管辖权的法院所系属的数诉讼事件，如有相同或类似的案情，得移送至其中一有管辖权的法院合并审理，因此，如事件系属于不同法院时，仍无法合并审理，即可能造成裁判矛盾，且不符合诉讼经济。[26]

　　之所以存在上述争议，主要原因在于台湾地区“消保法”第53条和“民诉法”第44-3条对于不作为请求权的归属主体并未作出明确界定。其“消保法”第53条中只是规定消费者保护团体“就企业经营者重大违反本法有关保护消费者规定之行为，得向法院诉请停止或禁止之”，且“民诉法”第44-3条中只是规定公益团体法人“得对侵害多数人利益之行为人，提起不作为之诉”，故从条文表述上看，不能明确得出消费者保护团体享有实体上不作为请求权的结论，似乎仅仅是赋予其诉讼实施权，属于法定诉讼担当之性质。但对于上述规定及其立法理由，有学者认为其亦难以得出将实体上权利主体归结为消费者之结论，因为在此类情形，消费者经常并无何等实体上不作为请求之权利，例如禁止使用某一定型化契约条款，或禁止将某一妨害卫生的产品在商场上架贩售等，既然如此，又何有权利被担当可言？[27]其实，关于团体提起不作为之诉属于何种性质的问题，德国在过去也长期存在着争议，[28]但其2002年施行的《不作为诉讼法》则明确规定不作为请求权系归属于有关团体，该团体系基于权利主体的地位而享有诉讼实施权，从而终结了长久以来的解释上的争议。而日本2006年修改的《消费者契约法》在增设消费者团体之不作为诉讼制度时，在第12条等条款中也明确将不作为请求权赋予适格的消费者保护团体。[29]因此，为避免争议，台湾地区有关立法部门似有必要对上述不作为请求权之归属主体作出相应界定。

　　二、公益团体提起不作为诉讼之要件

　　台湾地区“消保法”第53条和“民诉法”第44-3条规定公益团体可提起不作为之诉，但对于什么样的公益团体可提起诉讼以及提起该诉的程序等问题，相关法律作出了规定。

　　（一）“消保法”规定的不作为之诉的要件

　　消费者保护团体须具备法定资格。根据台湾“消保法”第49条第1款的规定，提起该法第53条之不作为诉讼的消费者保护团体须具备以下条件：（1）须属于具备法定条件的法人。提起诉讼的消费者保护团体可以是社团法人，也可以是财团法人。如果是社团法人，须社员人数达500人以上；如果是财团法人，须登记财产总额达新台币1000万元以上。（2）须许可设立3年以上。对消费者保护团体的设立年限作一定要求，目的在于使消费者团体长期致力于消费者权益的保护并积累有保护消费者权益的经验，同时也可防止社会成员为提起某项诉讼而专门成立某个消费者团体。另据“消保法”第49条第3款的规定，消费者保护团体关于其提起的诉讼，有不法行为时，许可设立的主管机关应废止其许可。（3）须设置有消费者保护专门人员。根据台湾地区“消费者保护法施行细则”第37条的规定，所谓“消费者保护专门人员”，是指该消费者保护团体专任或兼任的有给职或无给职人员中，具有下列资格或经历之一者：曾任法官、检察官或消费者保护官者；律师、医师、建筑师、会计师或其它执有全国专门职业执业证照之专业人士，且曾在消费者保护团体服务1年以上者；曾在消费者保护团体担任保护消费者工作3年以上者。（4）须经申请“行政院”评定为优良。这一要件一方面可以尽可能保证提起诉讼的消费者保护团体的公信力，另一方面也体现了政府对消费者保护团体的引导和间接控制。根据台湾地区2012年7月6日修订的“消费者保护团体评定办法”第4条规定，消费者保护团体认为其推动消费者权益保护工作成效卓著，并符合下列各项规定者，得附评定申请书及相关证明文件向“行政院”申请优良消费者保护团体之评定：（1）许可设立满3年以上；（2）其为社团法人者，社员人数500人以上；其为财团法人者，登记财产总额新台币1000万元以上；（3）置有消费者保护专门人员3人以上。优良消费者保护团体经撤销优良评定者，应于撤销届满3年后，始得为前款评定之申请；经废止优良评定者，应于废止届满2年后，始得为前款评定之申请。该评定办法还对评定的规则和程序作了具体规定。评定为优良的，由“行政院”颁予优良消费者保护团体证书，并予公告及刊登政府公报或新闻纸，同时通知各级主管机关及各级法院；被评定为优良消费者保护团体的，其有效期间为2年；优良消费者保护团体在该期间届满前4-6个月内，可以再申请优良评定。

　　须取得消费者保护官的同意。消费者保护团体提起诉讼时，须经过消费者保护官的同意，这一要件的目的在于防止消费者保护团体滥诉。根据台湾地区的“消费者保护官执行职务应行注意事项”的规定，消费者保护团体应向具有相应管辖权的消费者保护官提出申请，后者应就具体个案逐案行使同意权。依照该法令第42条的规定，消费者保护官接获申请同意案件时，应查明申请人是否符合下列要件：法人资格；社团法人之社员人数在 500人以上，或财团法人之登记财产总额在新台币1000万元以上；设立3年以上；置有消费者保护专门人员；经“行政院”评定为优良；以消费者保护团体自己名义提起诉讼；提起消费者损害团体诉讼时，须受让20人以上消费者损害赔偿请求权；[30]委托律师代理诉讼；其它法令规定事项。在审查时，消费者保护官可进行必要的调查；经过审查后，应根据不同情况分别作出同意或不同意之决定。

　　须委任律师代理诉讼。台湾地区“民诉法”并未采取律师强制代理主义，但依据“消保法”第49条第2款的规定，消费者保护团体依同法第50条和第53条的规定提起诉讼的，应委任律师代理诉讼；受委任之律师，就该诉讼，除得请求预付或偿还必要之费用外，不得请求报酬。所以，该类诉讼采取的是律师强制代理主义，而不得由为原告之消费者保护团体自为诉讼行为；未依该条委任律师为代理人的，乃起诉程序合法要件有欠缺，审判长应依“民诉法”第249条第1款裁定命为补正，逾期不为补正，应以其起诉程序不合法为由裁定驳回原告之诉。[31]

中共惠州市委 广东省惠州市人民政府


中共惠州市委 惠州市人民政府关于印发《惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要》的通知

惠市委发〔2007〕33号


各县（区）党委、人民政府，市直和驻惠各副局以上单位：
现将《惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。


中共惠州市委
惠州市人民政府
2007年9月5日


惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要
（2007年—2011年）
一、总 则

1、社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建和谐社会，是党中央站在全局和战略的高度提出的历史性决策，是省第十次党代会提出的坚持科学发展与促进社会和谐两大主题之一。构建和谐惠州，是贯彻落实中央和省委重大战略决策的内在要求，是建设珠三角东部现代化经济强市、广东现代石化数码产业名城和富强民主文明和谐的现代化惠州的迫切现实需要。
2、当前，我市在各级党委、政府的领导下，初步开创了政治稳定、经济发展、文化繁荣和社会和谐的良好局面。但是，随着经济社会的纵深发展，各种矛盾也日益凸现，各种不和谐因素日益增多，其中以贫富差距、医疗服务、劳动就业、教育发展、社会保障、矛盾调处、社会治安、反腐倡廉等八个方面存在的问题是群众最关心、与群众生产生活和社会发展关系最为密切、解决起来也最棘手的难题。这些问题若长期得不到有效破解，将会影响我市广大人民群众投身现代化建设的积极性、主动性和创造性，影响我市经济持续健康发展和社会安定团结，最终影响和谐惠州的创建。因此，必须把解决我市人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为切入点，努力破解上述八大难题，加快推进和谐惠州建设。
3、为更有针对性地就我市现存的八大难题，对症下药，逐个击破，扎实有效地推进和谐惠州建设，根据《中共中央关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》和省第十次党代会精神，以及市第九次党代会和《中共惠州市委、惠州市人民政府关于构建和谐惠州的实施意见》要求，现制定《惠州市加快推进和谐社会建设五年行动纲要》（以下简称《纲要》）。制定本《纲要》的出发点和主要目的是理清思路、明确目标，突出重点、制定对策，化解矛盾、共铸和谐。

二、指导思想和总体目标

4、《纲要》的指导思想是：坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和胡锦涛总书记“6•25”重要讲话精神为指导，以科学发展观和构建和谐社会的战略思想统领经济社会发展全局，深入贯彻党的十六届六中全会、省第十次党代会和市第九次党代会精神，坚持以人为本、以民生为先，以群众满意与社会和谐为目标，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，积极探索新思路、新方法、新机制，有效破解在贫富差距、医疗服务、劳动就业、教育发展、社会保障、矛盾调处、社会治安、反腐倡廉等方面存在的问题，最大限度地增加和谐因素，最大限度地消除不和谐因素，扎实推进和谐惠州建设。
5、《纲要》的总体目标是：到2011年，事关民生、民权、民利、民心，影响社会和谐的八大难题逐步得到有效破解，和谐惠州建设又好又快顺利推进，政治民主清明、经济繁荣发展、人民安居乐业、社会稳定祥和的和谐景象初步呈现。
——社会财富的三次分配体制日趋公平合理。不同阶层、不同行业、不同群体的收入差距日益缩小，不合理的贫富悬殊得到有效遏制，基尼系数低于0.4。
——医疗卫生体制改革进一步深化。城乡医疗资源布局日趋合理，医疗保障体系实现城乡全面覆盖，保障水平不断提高，医务人员的专业素养日益优化，医疗服务质量不断改善，医患关系日趋和谐。
——城乡统筹就业格局基本形成。就业培训体系不断健全，就业服务内容和形式不断完善，对弱势群体和困难群体的就业帮扶和援助政策长效落实，城镇登记失业率控制在3％以内，全市基本形成各得其所、各尽所能、能位相适的充分就业格局。
——教育均衡发展稳步推进。教育资源在城乡、区域之间的配置日趋合理、公平、优化，城乡教育联动发展，基本实现教育公平；2008年，高质量普及高中阶段教育；2010年前全面实现城乡免费义务教育；各类成人教育、继续教育健康发展，学习型社会基本形成，现代化教育体系基本建立，实现创建教育强市目标。
——社会保障更加有力。以社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善为主要内容的社会保障体系日益健全，覆盖范围不断扩大，全市人民基本实现“幼有所教、病有所医、失有所补、贫有所济、老有所养”。
——利益诉求渠道更加畅通。人民内部利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调解机制和利益保障机制不断健全完善，因各类矛盾冲突而引发的群众上访和群体性事件日益减少，人民内部更加稳定和谐。
——社会治安防控体系建设不断推进。全市基本形成“打防控一体、人技物配套、点线面结合、军警民联防”的治安防范新格局，对严重刑事犯罪和经济犯罪的打击力度不断加大，社会治安综合治理工作不断加强，社会更加安定有序，群众安全感和满意度明显增强，保持“全省综合治理与维护社会稳定先进单位”称号，2011年争取群众对社会治安的满意度达到90％以上。
——反腐倡廉工作取得明显成效。重点环节和重点领域腐败现象得到有力惩治和有效遏制，教育、监督、惩治并重的惩防腐败体系日益健全，各类违反党纪、政纪、法律的行为和贪污腐败案件明显减少，廉洁意识、廉政文化在全社会广泛弘扬，政治清明，政局稳定，惠风和畅。

三、重点任务和行动要求

6、努力缩小贫富差距，以分配和谐促进社会和谐。在一次分配讲效率，加快经济发展、增加社会财富的基础上，更加注重公平合理，着力提高低收入者收入水平，逐步提高最低工资标准。拓宽收入渠道，从工资性收入、资产性收入、经营性收入、转移性收入等多方面增加居民收入，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入。继续不折不扣地落实支农惠农政策，调动农民和农业投资者的积极性，提高农业劳动生产率和农业生产收益率，增加农民收入。建立合理的公务员工资薪酬体系，规范公务员工资收入。完善国有企、事业单位收入分配规则和监督机制，逐步缩小国有企业干部与职工的收入差距，建立普通职工工资随企业利润同比增长的机制。加强对垄断行业工资收入的监管和控制，促使其工资收入与劳动力市场价值相一致。发展民营经济和私营经济，扩大就业机会，保障其职工的最低工资、劳动合同、社会保险等基本权益。加快建立健全企业工资支付监控、预警与应急处理制度及工资保证金制度，严格规范企业工资支付行为。全面推行企业最低工资指导制度、集体劳动合同制度和工资集体协商制度，保障职工工资同比企业经济效益合理、合法增长。进一步完善公共财政体制，加大对困难群体和经济薄弱县（区）的转移支付力度，逐步提高企业离退休人员基本养老金标准、各类优抚对象抚恤补助标准、城乡低保对象补助标准。继续完善对低收入者和贫困家庭在子女教育、重大医疗等方面的社会救助体系。发展慈善事业，壮大慈善组织，引导先富起来的企业家和高收入群体回报社会，带动后富。通过初次分配领域的制度完善，再次分配领域的政策调节和三次分配领域的道德导向，最终实现社会不同行业、不同阶层、不同群体的利益分配和谐。
2007－2011年，至少每两年调整一次最低工资标准，每两年公布一次工资指导价位；到2011年，全市公布的工资指导价位要达到400个工种左右，建立起比较完善的企业收入宏观调控和工资支付监控体系。力争到2011年，全市人年均收入5万元以上家庭约占30％，人年均收入2万元－5万元的中等收入家庭约占60％，人年均收入2万元以下的相对较低收入家庭约占10％，基尼系数低于0.4。
7、努力改善医疗服务，以医患和谐促进社会和谐。进一步加大公共财政对医疗卫生事业的投入，推进投资主体多元化，鼓励社会资本进入医疗服务领域，合理布局、优化配置、均衡发展城乡医疗卫生资源和医疗卫生事业。全面加强农村卫生站和乡镇卫生院建设，落实各级政府对镇、村卫生事业的财政补助政策，逐步提高镇、村卫生服务能力。加强社区卫生工作，落实社区卫生服务财政补助政策，推进大医院与社区卫生服务中心建立帮扶关系，定人定时到社区坐诊、巡诊，开设专家门诊和业务查房，切实提高社区医疗服务水平。完善新型农村合作医疗制度，逐步提高保障水平，帮助农民提高抗击大病风险的能力。大力推进“全民医保”试点，将未纳入城镇职工基本医疗保险的城镇居民全部纳入医保。实行医疗机构药品网上限价竞价阳光采购，加强药品和耗材的使用监管，加强医疗服务价格管理，规范医疗服务价格行为，提高医院服务价格的透明度，加强平价门诊、平价病房建设，尽可能降低就医价格。开展“以病人为中心，以质量为核心”的医院管理年活动，规范医生执业行为，改善医德医风和医疗环境，提高医疗服务质量，健全医患沟通制度和病人投诉管理制度，完善医疗纠纷调处机制，改善医患关系。通过加大财政医疗投入、优化配置医疗资源、扩大医疗保险覆盖、完善医疗服务设施、提高医疗服务质量等手段，最终促进医患和谐。
2008年，全市农村卫生站和社区卫生服务站按统一标准全部建成，18间中心镇卫生院全部达到二级医院标准；市中心医院江北新院投入使用；2009年，全市薄弱卫生院全部完成改造，市中医院新院、市妇幼保健院建成；2010年，大亚湾“三甲”医院建成使用。到2011年，全市执业（助理）医师具有大专以上学历的不低于85％，二级以上医院护士具有大专以上学历者不低于40％，乡村医生接受中等医学学历教育或具有执业（助理）医师资格的不低于90％；全市农村卫生站实现“一村一站一医生一护士”的标准配备，城市社区卫生服务覆盖率达到100％，居民到各类社区卫生服务机构就诊的比例达到60％以上；城镇居民住院基本医疗保险的参保率达到100％。在保持农村新型合作医疗参合率100％的基础上，农民个人出资额度不变，逐年提高市、县（区）配套资金，争取2011年农民人均筹资水平达到100元，大病报销上限达到3万元。
8、努力促进就业，以劳资和谐促进社会和谐。继续保持经济健康持续稳定增长，在促进工业化、城镇化、市场化和现代化的进程中，大力开发就业岗位，拓宽就业渠道。加强职业技能培训体系建设，整合各类培训资源，开展贴近农民、贴近企业、贴近市场的“三贴近”技能培训，进一步加大再就业培训、创业培训和农村劳动力转移就业培训力度，完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩的机制，形成政府扶助、社会参与、紧贴市场、开放有序的职业培训新格局。搭建以市劳动力市场为主体，县（区）、乡镇（街道）职业介绍机构为补充的城乡劳动力就业服务平台，通过开设就业知识培训班、建立创业培训基地、举办大型免费招聘会等形式，为城镇失业人员、被征地农民、进城务工人员、农村富余劳动力和大中专毕业生提供就业服务和援助，实现城乡就业一体化。积极开发公益性就业岗位和项目，对失地农民、城镇下岗失业人员、“零就业家庭”等就业弱势群体实行特殊帮扶政策，逐步建立市、县（区）、乡镇（街道）三级帮扶弱势群体就业机制。建立健全工会组织，坚持和完善职工代表大会制度，依法维护劳动者合法权益。通过以上各种途径，努力实现充分就业，切实保障劳动者合法权益。
2007年－2011年，全市每年新开发就业岗位递增5％，城镇失业登记率控制在3％以内，下岗失业人员再就业率达到70％以上；每年平均向非农产业转移本市农村富余劳动力4万人，其中组织1.6万名农村青年免费参加职业技能培训；每年劳动保障案件结案率达到95％以上。
9、努力促进教育公平，以教育和谐促进社会和谐。着力推动城乡教育均衡发展，在实施农村免费义务教育和城市低保户免费义务教育的基础上，加快推进城乡全面免费义务教育。着力推进中小学校规范化建设，全面改善城乡办学条件。着力推进城乡教育联动发展，以城市学校先进的教育管理理念、师资力量、优质教育资源推动乡村教育水平提高。着力解决城市中小学校“大班额”问题和外来务工人员子女受教育难问题，保证教育事业与经济发展和城市化进程同步。着力提高城乡教师工资待遇水平，重点提高我市经济欠发达地区和农村教师工资待遇。着力深化教育管理制度改革，实行“阳光收费”、“阳光招生”、“阳光采购”、“阳光招聘”、“阳光选拔”，重点规范学校收费，严肃查处教育乱收费行为，确保教育公平、公正、公开。促进各级、各类教育协调加快发展，更好地满足社会对不同层次、不同类型教育的需求。
力争从2007年起，每年完成150所以上中小学校规范化建设；2008年，全面完成农村中小学危房改造，高质量普及高中阶段教育；2010年前，全面实现城乡免费义务教育；2011年前，全市100%的中小学校通过规范化验收，全面消除城市中小学“大班额”现象，在剔除地区差、物价差的基础上，基本实现城乡教师“同工同酬”。
10、努力提高社会保障水平，以保障完善促进社会和谐。建立完善被征地农民基本养老保险制度，探索农村养老保障办法，探索推进适合农民工特点和城镇非就业居民的养老、失业、工伤、生育和医疗保险制度。继续完善城乡最低生活保障制度，逐步提高低保标准，确保实现动态管理下的“应保尽保”。加强对流浪乞讨人员的救助管理工作，尤其是对流浪妇女、儿童的救助保护工作。探索构筑城乡住房保障体系，加大廉租房和经济适用房的建设供给，加大农村贫困户危房改造力度和财政补贴，努力解决困难群体住房难问题。全面实施《惠州市优待困难转业复员退伍军人、烈军属的意见》，切实保障困难复退军人和烈军属的正常生产生活。推进市、县（区）、乡镇（街道）综合福利院、敬老院建设，积极引导、鼓励和支持社会力量兴办多种形式的社会福利服务机构和设施。积极推进慈善公益事业的发展，规范市慈善总会的管理和运作，拓宽善款的募集渠道和办法，合理使用和发放善款，使更多的困难群体得到慈善救助。通过建立健全以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的社会保障体系，以更加广泛、更加有力的社会保障促进社会和谐。
从2007年起，进一步巩固我市城乡低保实现动态管理下应保尽保的成果，确保把丧失劳动能力和生活来源的城乡居民全部纳入社会救助；全市平均每年按计划建成供给廉租房和经济适用房2000套以上；全市各类社会福利机构的床位数年增长10％以上。从2008年起，对农村贫困户危房改造，由市财政每户补贴5000元；全市各县（区）均建立起正常运作的慈善总会。2011年前，基本建立起覆盖城乡居民的基本医疗保障和基本养老保险制度，全市拥有各类社会福利机构130家以上。
11、努力化解矛盾冲突，以利益和谐促进社会和谐。建立健全群众利益协调机制，在企业改制、城建拆迁、土地征收等方面切实维护群众利益，坚决纠正损害群众利益的行为。建立健全群众诉求表达畅通机制，继续扎实开展“大接访”活动，全面落实乡镇（街道）每周信访信息报送制度、四级党委（党支部）书记研究信访维稳工作例会制度、群众信访事项代理制度、领导下访登记制度、信访问题责任倒查追究制度、处理群体性信访事件预警制度、建立“复员退伍军人之家”工作制度和党政领导与转业复退军人建立联系户制度等八项信访工作制度，引导群众依法有序上访，依法及时解决群众的合理诉求，努力消除矛盾隐患和不和谐因素。大力推进县、镇、村、组四级矛盾排查调处网络建设，不断提高人民调解员的素质与调解能力，大力宣传和推广仲裁法律制度，进一步加强仲裁调解工作力度，努力预防和及时化解各类矛盾纠纷。
力争从2007年起，群众矛盾纠纷调解成功率逐年上升5%，信访投诉案件逐年下降5%。2008年前，全市行政村以上建立正常运作的维稳综治工作站（中心），乡镇（街道）以上要成立以党委书记为组长的矛盾纠纷排查调处工作领导小组，县（区）、乡镇（街道）、村（社区）、组“四级排查调处网络”更加健全；300名员工以上企业建立调解组织，500名员工以上企业建立人民调解委员会。到2011年，90%以上的格式合同引入仲裁条款，仲裁调解范围进一步扩大。
12、努力建设平安惠州，以社会稳定促进社会和谐。坚持“打防结合、预防为主”的方针，着力构建社会防控网络、社区防控网络、企事业内部防控网络、重点场所要害部位治安防控网络和学校周围铁路沿线等治安复杂边缘地区的治安联防网络“五张网络”建设。中心城区、县城所在地和有条件的中心镇加快建设社会治安视频监控系统。建立健全严打长效机制，依法从重从快打击杀人、绑架、爆炸、涉枪等严重暴力犯罪活动和“两抢一盗”多发性犯罪，深入开展“打黑除恶”、“禁毒”等专项斗争，严厉打击诈骗、洗钱、“黄赌毒”、传销、制售假冒伪劣产品等违法犯罪活动。加强对重点人群、流动人口和出租屋管理，加强治安重点地区和突出治安问题的集中整治，消除治安隐患。推进警务体制改革和科技强警，加大警力下沉力度。加强安全生产监管，加强交通安全管理和消防管理，加强对枪支弹药、爆炸物品、剧毒危险品、放射性物品的管理，加强对网络信息和移动通信不良信息的监控和管理，加大对网吧、娱乐场所的整治和管理力度。加快构建公共安全应急管理体系，提高综合预防和应对突发公共事件的能力，构建防灾减灾安全保障体系，提高公共安全保障能力。防范敌对势力的渗透破坏，深化与“法轮功”等邪教组织的斗争。通过以上各项措施，努力建设平安惠州。
2007年－2011年，努力实现全市命案必破，刑事案件和经济犯罪案件破案数逐年上升，“两抢一盗”案件数逐年下降；社会治安视频监控系统和派出所综合信息系统建设逐年稳步推进，社会治安防控体系逐年完善，群众安全感逐年增强，争取至2011年，群众对社会治安的满意度达到90％以上。
13、努力推进反腐败斗争，以和畅惠风促进社会和谐。加强反腐倡廉教育，不断丰富教育内容，创新教育方式，对广大党员干部加强理想信念和从政道德教育、党的优良传统和作风教育、党纪党规和国家法律法规教育，引导党员干部特别是领导干部树立起马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观，切实增强忧患意识、公仆意识和节约意识，按胡锦涛总书记的要求培养八个方面的良好风气。加强勤政廉政先进典型的宣传教育，推进廉政文化建设，广泛开展廉政文化进机关、进学校、进社区、进家庭、进企业、进农村活动，营造“以廉为荣、以贪为耻”的社会氛围，筑牢拒腐防变的思想防线。加强对权力的制约和监督，认真组织开展对领导干部的“一年一巡视、一年一测评、一年一谈话”，加强对《公务员法》、《行政许可法》、《土地管理法》、《招标投标法》等法律法规执行情况的监督检查，对领导干部民主决策、科学决策、依法决策情况和牢固树立与落实科学发展观情况的监督检查，确保权力的正确行使。加大对腐败分子的惩处力度，严肃查处滥用权力、以权谋私、贪污贿赂、失职渎职等腐败案件，深入开展治理商业贿赂专项工作，重点治理工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、国资处置、政府采购以及资源开发等领域的贪污贿赂和失职渎职行为。深入推进干部人事制度、司法体制、行政审批制度、财政金融体制、投融资体制及国有资产监管等方面的改革，加强建设工程、土地交易、产权交易和政府采购等要素市场建设，探索、建立和健全有利于治本清源、预防腐败的体制机制，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。通过教育与监督并重，惩治与预防并举，不断加强党风廉政建设和反腐败斗争，促进党风、政风和社会风气根本好转。
2008年前，建立并完善党内监督、人大监督、政协监督、行政监督、司法监督、舆论监督、社会监督和服务对象监督等各种监督方式的实施细则；到2011年，教育、制度、监督并重的惩防腐败体系更加健全，反腐倡廉建设全面推进。

四、保障措施和激励机制

14、建立健全组织领导体制。按照中央和省委构建和谐社会的要求，结合我市实际，在全市形成党委、政府统一领导，有关部门各司其职，社会各界广泛参与的领导体制和工作机制。各级党委、政府和各部门、各单位要高度重视，切实加强八大难题破解与和谐创建工作，把促进社会和谐纳入重要议事日程，纳入经济和社会发展规划，纳入干部考核体系，纳入各级财政预算，确保各项目标任务的完成，确保八大难题的逐一破解，确保和谐惠州建设的有效推进。要坚持市县（区）联手、条块结合、由点及面的原则，通过不断完善工作制度、整合优势资源、强化沟通协调，形成推进破解八大难题、构建和谐惠州的整体合力。
15、建立健全考核评价机制。要把破解八大难题、建设和谐惠州战略任务同创建全国文明城市活动有机结合，依托文明创建组织、评比、表彰体系，把破解八大难题、建设和谐惠州的任务要求纳入到全国文明城市创建活动中来，做到并轨运行，整体推进。参照《惠州市县（区）委书记责任考核实施办法（试行）》，将破解八大难题、建设和谐惠州的成效纳入到市、县（区）党政领导班子和各相关部门主要领导干部工作实绩考核评价体系之中，定期进行检查考核。以群众满意、社会和谐作为评判八大难题破解成效的重要标准，建立健全群众评价和评价结果发布机制，推动各项难题破解工作科学化、制度化和规范化。
16、建立健全督促指导机制。市委、市政府督查办公室要定期对各县（区）、各部门贯彻落实本纲要情况进行督查，对督查情况及时进行通报。各级党委、政府要认真履行协调、指导的职能，通过建立联席会议制度，定期分析研究，推进八大难题破解工作的开展。通过组织党代表、人大代表、政协委员视察、市民巡访团暗访和新闻媒体舆论监督等方式，促进八大难题破解工作取得实效。积极运用职能部门督查、专业统计机构和新闻媒体调查等方式，使日常检查督促更加科学、规范。力戒形式主义，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，坚决杜绝各种弄虚作假行为，不断推动八大难题破解工作与和谐惠州创建活动取得实实在在的成效。

五、附 则

17、本《纲要》从发布之日起执行。
18、本《纲要》由惠州市和谐社会建设领导小组负责解释。