信用卡诈骗罪之“信用卡”的涵义
彭德才

一、金融术语意义上的信用卡
我国金融术语意义上的信用卡的涵义有一个发展变化的过程。早在１９９２年１２月２９日中国人民银行便发布了《信用卡业务管理暂行办法》，但这暂行办法并未就信用卡的具体含义进行界定，只是简单地规定了信用卡业务的基本涵义。１９９６年４月１日中国人民银行又发布了《信用卡业务管理办法》，该《信用卡业务管理办法》则对信用卡的具体含义进行了明确规定，该法律文件第三条规定：“本办法所称信用卡，是指中华人民共和国境内各商业银行（含外资银行、中外合资银行，以下简称商业银行）向个人和单位发行的信用支付工具。信用卡具有转帐结算、存取现金、消费信用等功能。”此种信用卡的定义为广义上的信用卡，相当于今天所说的银行卡，包括借记卡在内。随着金融业的发展，银行卡、信用卡、借记卡这三个概念也逐渐被使用。１９９９年１月２７日中国人民银行又颁布《银行卡业务管理办法》，至此信用卡的涵义发生变化，按照该文件的规定，银行卡包括信用卡和借记卡。借记卡不再属于信用卡，信用卡不再等同于广义的银行卡。信用卡与借记卡的主要区别是，信用卡可以在信用额度内透支，借记卡不具有透支功能，借记卡成了与信用卡相并列的概念。可见，金融术语中信用卡的概念经历了一个从广义到狭义的过程，现在金融术语上的信用卡是狭义上的概念。
《银行卡业务管理办法》将信用卡分为贷记卡与准贷记卡，贷记卡是指发卡银行给予持卡人一定的信用额度，持卡人可在信用额度内先消费、后还款的信用卡。准贷记卡是指持卡人须先按发卡银行要求交存一定金额的备用金，当备用金帐户余额不足支付时，可在发卡银行规定的信用额度内透支的信用卡。不同的发卡银行在各自制定的信用卡章程里也对信用卡做不同的分类。《中国银行信用卡章程》规定，中国银行长城人民币信用卡（以下简称长城卡）是中国银行向个人和单位发行的金融支付工具，是持卡人按要求交存一定金额的备用金，当备用金余额不足支付时，可在发卡银行核定的信用额度内透支的准贷记卡。长城卡按信用等级分为金卡和普通卡，按使用对象分为单位卡和个人卡，个人卡可分为主卡和附属卡，主持卡人可为其配偶及年满１８周岁的直系亲属申领不超过两张的附属卡，附属卡所有交易款项均计入主卡帐户，附属卡亦可应其主持卡人要求而注销。《中国工商银行“牡丹”信用卡章程》规定，牡丹卡分为金卡（单位卡）和银卡（个人卡）两种。《中信实业银行中信信用卡章程》规定，按使用对象分为单位卡和个人卡；按信誉等级分为金卡和普通卡；按结算币种分为人民币卡和外币卡；按卡片影印内容分为彩照卡和非彩照卡。
根据《银行卡业务管理办法》，借记卡又可细分为转帐卡、专用卡、储值卡。转帐卡是实时扣帐的借记卡，具有转帐结算、存取现金和消费功能。专用卡是具有专门用途（专门用途是指在百货、餐饮、饭店、娱乐行业以外的用途）、在特定区域使用的借记卡，具有转帐结算、存取现金功能。储值卡是发卡银行根据持卡人要求将其资金转至卡内储存，交易时直接从卡内扣款的预付钱包式借记卡。

二、在刑法意义上的信用卡
随着商业银行和其他金融机构业务的发展，信用卡内涵的变化对刑事司法产生严重的影响，关键的一点是：对使用借记卡进行的诈骗行为如何认定。
司法实践中对用借记卡进行的诈骗行为如何适用法律出现了不同的认识，有的案件按照信用卡诈骗罪处理，有的按金融凭证诈骗罪论处，例如，２００１年１１月，王其道等伪造借记卡并使用，截止到案发，共提款人民币１００余万元，南京市中级人民法院经审理认为，被告人王其道等以非法占有为目的，使用伪造的银行借记卡，骗取银行钱款，其行为被认定为构成金融凭证诈骗罪 ；有的按普通诈骗罪论处，例如，２００３年３月黄飞冒用他人丢失的借记卡取款，北京市朝阳区人民法院认为，被告人黄飞以非法占有为目的，用隐瞒真相的欺骗手段占有他人财物，且数额较大，信用卡与借记卡已被区分为两种不同的银行卡，信用卡具有透支功能，借记卡则没有透支功能，与信用卡不同，认定被告人黄飞构成诈骗罪； 有的未作犯罪处理，例如，2002年4月26日，杜某、艾某使用拾得的借记卡和密码取款共计14600元后被抓获，追回被提取的现金14700元并发还失主。公安机关对杜某与艾某刑事拘留后，经检察机关批准实施逮捕，在开庭审理中，被告人的辩护人以两名被告人没有实施假冒合法持卡人或伪造证件等诈骗行为、被告人拾得并用于取款的龙卡为储蓄卡而非信用卡、虽有非法占有的行为和目的但却没有拒不交还的情节等理由作了无罪辩护，法院采纳了其辩护意见，对杜某、艾某判决宣告无罪。
刑事理论界对信用卡诈骗罪之“信用卡”是否包括“借记卡”也存在分歧。
否定论者的主要理由是：第一，信用卡是一种国际范围内被广泛使用的支付手段与结算工具，他有着国际社会普遍认同的基本含义和特征，这就是信用，借记卡没有信用卡的特有功能与特质，因而两者不同。信用卡诈骗罪的客观方面从一开始就包含恶意透支的行为，显然这一规制重点的设置是以信用卡具有透支功能为前提的，不具备透支功能的借记卡是不可能成为本罪对象的；第二，从刑事立法层面，我国信用卡诈骗罪肇始于1995年6月30日全国人大常委会通过的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，而不是以1996年颁布的《信用卡管理办法》为依据，因此不能认为过去的信用卡就是今天的银行卡；第三，否定信用卡对借记卡的包容关系，并不会导致放纵利用借记卡实施犯罪的行为，因为对于使用伪造、作废或者冒用他人借记卡骗取财物数额较大的行为，完全可以以相关的可以相关的诈骗罪定罪处罚，而不至于束手无策。 还有学者进一步认为，刑法对专业领域专有名词的解释应该同该专业领域的法律保持一致，当专业领域法律概念发生变化时，刑法理解应该同步，以新的法律规定为依据。以往银行法律、法规对银行卡通称为信用卡，但是现在银行法律则将银行卡区分为贷记卡和借记卡，认为前者是信用卡，后者不是信用卡。如果刑法固守原有概念，认为所有银行卡都是信用卡，以银行卡为对象的犯罪，不管是贷记卡还是借记卡，都是信用卡犯罪，那么刑法这种认识无疑混淆了信用卡与非信用卡的界限，与专业领域的实际情况严重背离，将使刑法显得荒谬。
肯定论者的理由是：首先，从法秩序一致性角度而言，刑法是行政法、经济法、民商法的保障法，刑法具有第二位属性，在将违反行政法、经济法、民商法的行为直接予以犯罪规定时，刑法使用的概念因来源于这些法律法规，其含义当然应与这些法律法规的概念一致。由于信用卡与借记卡分野于 1999 年的《银行卡业务管理办法》，在此之前，商业银行系统内只有信用卡之称，而无银行卡之谓。故我国现行刑法只能是以1996 年的《信用卡业务管理办法》中所规定的信用卡（即广义的信用卡）为规制对象。因此，刑法修订时立法本意上的信用卡是广义的信用卡，不能因为行政规范中有关名称的变更而改变刑法确定的内容；其次，信用卡的本质特征是一种信用支付工具，透支只是其众多功能中的一种，不能将功能与特征混淆；最后，既然法律上已经明文规定了信用卡诈骗，就应充分有效利用、发挥其应有的功能防止条文的虚设。 也有学者从金融凭证与信用卡的区别来论述借记卡应该归属于信用卡。第一，无论是刑法第一百九十四条第一款明确规定的汇票、本票、支票，还是第二款具体列举的委托收款凭证、汇款凭证、银行存单，都是金融业务的记载凭证。文义性是这些凭证的共同特征，其文义性表现为，这些金融凭证是可视可见的书面文字与数字记录。与文义性密切相关的特征是，汇票、本票、支票具有流通性而且流通性强，委托收款凭证、汇款凭证、银行存单则没有流通性或者流通性弱。借记卡是电子卡形式的信用工具，并非书面文义凭证，本身不具有流通性，不能成为质押、转让的对象，与汇票、本票、支票相比有重大的区别，与委托收款凭证、汇款凭证、银行存单三种凭证相比有较大的差异，离刑法第一百九十四条第二款规定的金融结算凭证的核心含义相对较远。相反，由于借记卡与狭义上的信用卡均属于银行卡业务范围，因而在刑法上与狭义上的信用卡的关系更近，将借记卡继续解释为“信用卡”比解释为“金融凭证”更为适当。第二，从体系解释上看，刑法分则第三章第四节“破坏金融管理秩序罪”中，刑法第一百七十七条则规定了伪造、变造金融票证罪，本罪的行为对象包括四类：一是汇票、本票、支票三种票据，二是银行存单等其他银行结算凭证，三是信用证等，四是信用卡。这说明这些票证的相同性，即均属于金融信用工具。刑法第一百七十八条规定了伪造、变造国家有价证券罪。刑法分则第三章第五节“金融诈骗罪”将上述金融票证诈骗犯罪分列数条加以规定，这就是刑法第一百九十四条第一款票据诈骗罪，第一百九十四条第二款金融凭证诈骗罪，第一百九十五条信用证诈骗罪，第一百九十六条信用卡诈骗罪。与刑法分则第三章第四节相对应，刑法第一百九十七条规定的则是有价证券诈骗罪。在这样的体系安排中，将借记卡解释为信用卡，对于利用借记卡进行诈骗犯罪的，以信用卡诈骗罪论处，而不是以金融凭证诈骗罪追究刑事责任，更为合理，更为妥当。
面对实务界和理论界对此问题的分歧，全国人民代表大会常务委员会于 2004 年 12 月 29 日通过了《关于有关信用卡规定的解释》，规定：“刑法规定的信用卡，是指由商业银行或者其他金融机构发行的具有消费支付、信用贷款、转帐结算、存取现金等全部功能或者部分功能的电子支付卡。”这一立法解释无疑对统一司法具有积极意义。《银行卡业务管理办法》规定本办法所称银行卡，是指由商业银行（含邮政金融机构）向社会发行的具有消费信用、转帐结算、存取现金等全部或部分功能的信用支付工具。从银行卡的定义与刑法对信用卡定义的立法解释来看，刑法意义上的信用卡相当于现在的银行卡，也即相当于金融术语上的广义的信用卡。也即刑法意义上的信用卡包括金融术语意义上的信用卡和借记卡。
如何对借记卡诈骗行为定性，有时对被告人也可谓生死攸关。由于金融凭证诈骗罪的法定最高刑为死刑，信用卡诈骗罪法定最高刑是无期徒刑，所以，将借记卡解释为金融结算凭证，在少数情况下，对于被告人来说，直接涉及到能否适用死刑。笔者认为对借记卡诈骗行为以信用卡诈骗罪处断是合适的。
首先，由于信用卡与借记卡分野于 1999 年的《银行卡业务管理办法》，在此之前，商业银行系统内只有信用卡之称，而无银行卡之谓。故我国现行刑法（1997）只能是以 1996年的《信用卡业务管理办法》中所规定的信用卡（即广义的信用卡）为规制对象。因此，其立法的原意无疑是要将借记卡归入信用卡诈骗罪规制的范围之内。以后虽然银行业务管理活动中对信用卡的含义作了调整，但实际上只是在名称上对信用卡进行了规范，这种行政法规中对定义的变化固然有其管理工作的需要，对于今后我们对刑法规定进行完善和修正有一定的借鉴作用，但是，这种变化不能也不应该成为影响或改变刑法立法原意的理由。
其次，不能以可否透支来作为评判借记卡是否包括在“信用卡诈骗罪”之“信用卡”内的标准。借记卡与贷记卡最主要的区别就是是否具有透支功能，其它功能上并没有实质区别。我们没有必要将利用具有基本相同功能的借记卡或贷记卡进行诈骗的行为分别适用不同刑法条文且用不同的罪名加以惩处。试想当一个人拿着伪造的贷记卡在取款机上取款，而另一个人则拿着伪造的借记卡在取款机上取款，他们实施了同样的行为，给银行管理工作造成了同样的危害，但前者要以信用卡诈骗罪定罪，而后者则以一般诈骗罪定罪，且两者可能因法定刑的不完全相同而受到不同的处罚，这显然不符合刑法的基本原理。而且，从我国刑法关于信用卡诈骗罪的行为方式来看，除了恶意透支以及这次修正案所规定的使用以虚假的身份证明骗领信用卡不能适用借记卡使用的范围，其他如使用伪造的借记卡、使用作废的借记卡、冒用他人借记卡等诈骗行为方式都可能与贷记卡诈骗造成一样的社会危害性。特别是从我国实际来看，人们日常生活中使用最广泛的还是借记卡，由于我国贷记卡业务尚处于起步阶段，借记卡的发行量和使用频率要远远大于贷记卡，相应地在实践中发生借记卡诈骗的可能要比贷记卡大得多。就此而言，从我国实际情况出发，立法解释将借记卡纳入信用卡诈骗规制的范围之内，将有效地起到预防和打击信用卡诈骗犯罪的作用。
最后，从我国的实际情况来看，借记卡也应该纳入信用卡诈骗犯罪规制的范围之内。如果将借记卡从信用卡犯罪规制的范围内分离出来，就可能引发一些难题：当某人拿着一张伪造的贷记卡和一张伪造的借记卡到自动取款机上取款，在处理的时候由于借记卡不属于信用卡，是否应当认定使用伪造的贷记卡的行为为信用卡诈骗罪而认定使用伪造的借记卡的行为是一般诈骗罪，并实行数罪并罚呢？那么，假如使用的是两张贷记卡，且取得与上述同样数额的款项，则对行为人只能以信用卡诈骗罪一罪认定。这种同行为不同罚的做法显然违背了刑法的立法本意。而且，在上述案例中，如果行为人使用伪造的借记卡和伪造的贷记卡取款总数已经达到某一犯罪的要求，但分别计算取款数额则均未达到犯罪的要求，这样对其进行数罪并罚其实是相当困难的，相反，如果按一罪处理则根本不存在这些问题。 如对使用借记卡进行诈骗的行为以金融凭证诈骗罪论处，则可能对犯罪分子判处死刑，由此便扩大了死刑的适用范围，与当今轻刑化的趋势也不相适应。

参考文献

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公安工作的几点思考

深圳市公安局南园派出所刑警队副队长 李笑杰


我国从计划经济向市场经济转变，农业大国向工业大国转变， 这是我们常说的社会转型时期。在这一时期，社会利益分配发生了重大变化，个人之间利益差别越拉越大，产生了利益分配的矛盾和冲突，人们的社会价值导向呈现了多元并存的情况。一部分人往往注重自我和实现自我价值，缺乏良知和起码的社会责任感，如极端个人主义、拜金主义、玩乐主义等等，当其超常的物质欲望和精神欲望通过正常途径得不到满足时，便采取越轨的手段以求解决。因此，在人、财、物大量集中的城市，犯罪问题日益突出，社会治安形势也日益严峻。

一个城市在相同的历史时期，其犯罪率的高低，基本反映了社会的治安状况。改革开放之前，人们常常谈及低犯罪率的问题，其实并不是社会治安好的标志，而是生产力低下的表现。改革开放后，我国的犯罪率逐年上升，如果站在历史的高度来看问题，这应该是社会进步的表现。这在世界近代文明史上也不乏先例。不论是在十九世纪法、德、俄等国的工业革命初期，或者二十世纪发展中国家从农业社会转向工业社会的进程中，虽然各国社会、文化、政治和经济的特点有所不同，但却无一例外地出现了犯罪率激增的现象。可以说，几乎没有一个国家能够避免现代化进程的副结果，那就是“惊人的犯罪率增长的痛苦折磨”。美国社会学家谢利·路易丝在《犯罪与现代化》一书中说：“由于社会日益城市化，曾经一度是城市居民生活的局部问题变成影响现代化生存的性质和阻碍许多国家未来发展进程的问题，犯罪已成为现代化方面最明显和最重要的代价之一。”因此，我国在改革开放状态下犯罪率相对上升也并非不正常，关键要看我们如何去遏制它。

在这一时期，公安机关如何去做好社会治安的控防工作？如何有效地打击犯罪？如何加强对队伍的建设？笔者从事警务工作十余年，对此进行了长期的思索，现就谈谈自己的看法。

一、重新评估公安机关的服务职能

公安机关是我国人民民主专政的重要组成部分，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。《人民警察法》规定，公安机关的任务是：维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全，人身自由和合法财产，保护公共财产，预防和惩治违法犯罪活动。在此，我们可以清晰的看到，公安机关作为“公权”的行使机关，不仅肩负着保卫国家安全、维护社会治安秩序的任务，还肩负着保护公民人身、财产安全等“私权”的任务。“公权”的行为集中表现在“保卫”、“维护”、“惩治”等具有国家权力特征的字眼上。

无可否认，“公权”的依 法行使，能更好的为“私权”服务。但要明确的是，并非任何“私权”都会得到“公权”的保护。“公权”的服务，应当是“维护、保护、预防、制止和惩治”等带有国家权力性质的行为。要得到“公权”的保护，“私权”必须是合法的，并且在法律、法规规定范畴之内，同时属于国家某种机关管辖的范围。事实上，公安机关的服务功能，正在偏离公安机关的工作任务，全社会的服务功能有向公安机关集中的趋势。有些地方的公安机关领导不切实际的打出了“有困难找警察”的口号，并对此大力渲染，无形中群众认为警察成了包医百病的灵丹妙药。邻里吵架、夫妻吵架，群众不找居委会，找警察；欠债纠纷不找法院，又是找警察。公安民警处理起来左右为难，疲于奔命，事实上警察对有些事情也根本无法处理。这种耗时、费力的工作，牵制了公安机关投入对社会治安控防的大量警力。浙江大学一位从事行政法学研究的教授认为，“模糊不清的承诺，其实是对滥用公共资源行为的一种纵容。警察是公共服务机构，他为个人提供服务时，应该是求助确实力所不及并且为‘急、难、险’的情况。”

我们并非否认公安机关的服务职能，为考虑达到公众的满意而进行的单纯服务等层面的优化警察勤务规划有必要，但在治安形势日益严峻的今天，我们有必要对公安机关的服务职能进行审慎的再认识。笔者认为，现阶段公安机关的服务应当主要围绕维护社会稳定的主流任务而不是对个体公民某些“私权”的满足和服务，服务应当是对公民的“共同私权”的服务，服务应当是公安机关职权、义务范围之内的“便民、利民、为民”措施。公安机关从有些不必要的“服务”中解脱出大量警力对社会面进行控防，集中精力打击违法犯罪活动，改善治安环境，增加公众的安全感，这其实是对人民群众最大的服务，更能体现人民警察全心全意为人民服务的宗旨。美、英等西方国家在城市化、工业化的进程中，针对社会犯罪激增的情况，从来都是以强化打击犯罪来服务社会公众，未见有号召警察来全方位满足公民个体“私权”的服务。我国在此社会转型、治安形势严峻时期，由警察来对社会提供全方位的服务是不现实的。

二、对公安机关现有体制模式进行大刀阔斧的改革

现有的公安体制架构基本在沿用六七十年代的办公模式，虽然有些地方的公安机关进行过改革创新，但尝试得不够彻底，其实也是“换汤”式的改革，未能从根本上提高警队的战斗力，甚至改革之后战斗力有所削弱。旧模式在新形势下日益显露其弊端，主要表现在：配置警力不合理，机构分散，业务重叠，多头领导，公安资源浪费严重。这绝非危言耸听，只要我们审慎的对现有机构进行分析，不难发现上述弊端。如巡警的配置，现状是市局一级机构设支队，分局再设大队，大队下面设置中队，具体巡务由中队负责。支队、大队两级各有办公机关及机关警务人员，而且人数众多。在关系上，支队对大队进行业务指导，分局则对大队直接领导。正是由于“指导”、“直接领导”的原因，造成了两级机关的生存空间，从而使得在这个空间中漂浮着大量的富余警力。我们试想，如果剔除了“指导”、“直接领导”，两级机关可以抽出多少警力？机关每年所使用的经费又可以节省多少？这个不难计算。长期以来，在公安部门有一个奇怪的现象：改革从未更断，措施不断更新，但效果却不理想，刑事案件仍然居高不下。这是什么原因呢？笔者认为，这是由于公安机关只关注公安资源的投入和使用，而对结果和投入缺乏相应的成本观念。则投入时“不计成本”，而对于投入以后产生的效益不能进行可行的测定和评价，因此就出现了警察部门内部存在大量的无效警力和负效警力。上述巡警的问题亦是基于这个原因。

警力隶属多头，难以集中使用，这是公安资源浪费的另一个重要现象。如在路上巡逻的警察，除了交警，还有巡警，甚至再有派出所的民警，三种警察分属不同部门，多头领导，警务安排各自为主，任务重复，难道这还不是浪费？唯物主义告诉我们，要形成拳头，必须五指收拢。这是“拳头理论”，也是常识。拳头的力量比手指的力量大，使用警力亦是同一道理。用“拳头理论”及“成本理论”来指导公安体制改革，将大部分的机关警力直接设置在最基层，充实第一线的警力，我们还会抱怨“警力不足”吗？

“警力不足”是相对的概念。何谓“足”，何谓“不足”，没有统一的标准。从基层派出所的角度来看，搞基础警务工作，每天不断的忙，没完没了，加班加点，警力确是“不足”。但在有些机关部门，上班一杯茶，一份报纸，消闲自在等下班，这不止是警力“充足”，甚至是富余。所以，公安部门长期出现了劳动量两极分化的现象。我们用家庭理论来考察，一家五口人，如果大哥忙，兄弟还可以过来帮忙，大家分担，很快就把事情办完。但是，现在的公安机关部门之间只能是邻里关系，邻居帮忙与否不是义务，而是出于自愿。如果基层派出所作为一个家庭，其他机关部门即是邻居，警力长期得不到集中使用，问题的症结就出于此。我国现在流行的与发达国家警力万人比的数字攀比观念，这已经不再适应新形势的需要。信息时代来临，世界各国正沿着“全球一体化”的轨道发展，我国亦不例外，因此，现代的警务工作出现了全新的理念。公民认为：政府的服务对象是社会公众，而供养政府及政府工作人员的所有经费又是取之于民的税收，作为有纳税义务的公民理性的思考是，既要从政府处获得高质量、全方位的服务，又不愿增加赋税。所以，公众的一致愿望是建立“小政府，大社会”的公共运作模式。基于公众的统一愿望，各国政府正在调整公共财政支出体系，精简机构及人员，以提高政府的工作效率。警察部门作为政府最大的部门之一，各国政府亦在有效地控制投入，以防止其不断膨胀。作为警察机构，一定要摒弃传统的扩充人员、加大投入的旧思维，而要从内部挖掘增加警力的潜力。我们公安机关一直以来亦进行精简机关人员之类的改革，充实了基层部分警力，但未抓住问题的本质，未起到解决基层警力不足的根本作用。现代的警务规划必须以效率、效益最大化为原则，警务安排中不能出现任何无效率和浪费现象，因此，公安机关必须痛下决心，对机关架构进行大刀阔斧的改革，砍掉没必要存在于市局、分局的二级机构，将人员、业务直接放在基层。粗略计算，以深圳为例，单是“巡所”一体化，就可以为基层派出增加近百分之一百的警力。这样规模的第一线基层警力，没有理由搞不好社会治安工作。

在日新月异的信息时代，西方国家的警察部门管理出现了全新的理念，称为“第五次警务革命”，这对我国公安机关的微观管理有极好的借鉴作用。他们主张通过市场机制来完善警察内务管理，其基本观点包括：公共部门和私营部门在管理上无本质的差别；私营部门管理具有优越性；借用私营部门管理模式来重塑警察形象。因此，成本预算成为警察局长必须首先要考虑的问题，即安排一个警力必须能发挥最大的效益。这要求警察局长不仅是警察工作的行家里手，而且还应是会精打细算的老板。事实上，这个理论在一些发达国家的警务规划中已经得到运用，如：警务安排执行严格的分班制度；警力安排根据警察工作量作弹性变化；为节省警察投入，在安排内勤工作人员时招募一批有技术、待遇低的文职人员等措施。在指导警务外部工作时，他们用经济学的观点来分析警察机构长期存在的困境，提出了解决问题的独到办法。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”。既然警察机构内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破警察的垄断地位，建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。

上述的警务理念，与警察的实际工作相联系，也许对传统的警察业务必须由国家警察包办的认识提出了挑战。但是一些发达国家已经把除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外的警察管理、保护、救护、服务等职能交由社会其他组织来履行，并取得了很好的效果，社会公众很满意。如果我们公安机关借鉴其合理的成分，对内勤人员亦使用社会招募的技术人员，并将警察的部分服务业务交由社会其他组织来履行，我们可以节约近三分之一的公安资源。

三、“最好的社会政策是最好的刑事政策”

这是德国犯罪学家李斯特说的话，在大陆法系、英美法系一直被政府、犯罪控防专家奉为至理名言，亦是他们在进行犯罪预防工作时奉行的准则。他们认为，犯罪是一种社会现象，控制犯罪是社会的责任，警察只是刑事司法系统的一部分，而刑事司法系统又是政府的一部分，所以仅仅依靠警察来控制犯罪是不可能的，而必须由政府乃至全社会共同参与。/犯罪问题没有国界之分，有共通的特点，笔者认为李斯特的这句话也应该成为我国对社会治安管理、犯罪预防的至理名言。

社会政策是一个宏观的概念，涉及政府对社会进行宏观调控，对自身行为、企业行为、公民行为进行规范，从源头对社会控制、治理、防范等等一系列的政策、措施。它包括法律、法规、政府的所有成文文件等等，范围广大。众所周知，完善的社会政策，可以创造优良的社会环境，当然包括优良的社会治安环境。长期以来，我们政府在致力完善社会主义的法制体系，法治观念深入民心，这些都是社会政策日趋完善的标志。但是，在很多领域内，还存在法律的空白地带。地方政府在进行行政管理时，缺乏深入调研工作，并未制定或未完善地制定相关的社会政策，或者在制定有关政策时未综合考虑解决治安隐患问题，在源头上对社会治安的不稳定因素得不到有效遏制。政府要求公安机关对违法犯罪分子保持高压态势，严打一浪接一浪，专项治理运动一个接一个，往往是运动期间治安形势好转，运动一过即沉渣泛起。如抢盗机动车辆案件，公安机关不断的打击，案仍有增无减的发，这是什么原因？说明了我们的工作未抓住本质，即治标未治本。政府应对此进行深入调研。重视打击之外，重要的还是防，要“打防并举”。当然公安机关的控防工作很重要，但最重要的还是对源头的防。卫星定位系统对机动车的防盗抢效果很好，为什么政府对机动车销售时不将之进行捆绑销售的立法？同样道理，房地产市场也应与室内红外线防盗系统进行捆绑销售。完善的控防措施必然可以遏制大量的治安、刑事案件的发生。在英国，针对社会出现大量盗抢手机的案件，政府对手机进行了登记、凭登记牌转机、上网的立法，如果公民使用非经登记的手机，便可认定为刑事罪行，遏制了销赃市场，此类案件一下子大幅降低。这就是社会政策所起的积极作用。

关于西方国家重视犯罪预防的情况，在此不妨作一赘述，以期达到抛砖引玉之作用：

(1) 美国：60年代末，美国联邦政府建立了法律实施局。它的作用是把联邦的税收转给各州和地方政府进一步进行犯罪控制，以想尽对策来减少犯罪。1980年，美国又成立了“国家犯罪预防委员会”，它关心年轻人，重视宣传工作，强调犯罪预防会使美国人生活过得更美好。

(2) 瑞典：1974年，瑞典国会通过了一项法律，建立了世界上第一个“国家犯罪预防委员会”。起初，该委员会的活动主要是研究与审判系统有关的问题，后来研究的重点逐步集中在犯罪预防和对这些估计上，并把犯罪预防作为首要任务。它的第一个措施就是改进各个组织的犯罪预防方法，依靠社会力量同犯罪作斗争。它重视观察、分析及预测犯罪的发展，研究犯罪的起因、阻止犯罪的方法和估价，强调犯罪预防一定要形成组织，要重视调查研究，并且对实施的方法要进行评估。

(3) 荷兰：1986年，荷兰政府开始实施一项犯罪预防计划，它包括50多项系统工程。如为失业者提供看管自行车的工作，在商店协助警察打击扒手，举行女子自卫讲座等等工程。该国50多个市政府都成立有犯罪预防的协调单位，通过警察及不同的城市管理部门间的合作来寻找同犯罪作斗争的方法。

(4) 法国：1983年，法国建立了“国家犯罪预防委员会”，地方700个城镇和地区亦建立了犯罪预防委员会来预防犯罪。这些委员会的成员有选举出来的官员，地方基建、教育、劳动、司法长官、警察和一些私人组织的代表，他们探讨犯罪的原因，达成一致协议后采取合适的预防措施，同时实施许多预防犯罪的工程来控制犯罪。

(5) 加拿大：在该国，有关社会、卫生、住房和经济发展计划也被列入“社会安全网”的一部分，通过这些政策来预防某种具体的犯罪。如在80年代，卫生福利部接管了全国禁毒战略计划、全国反对酒后开车计划和全国预防家庭暴力计划的预防犯罪领导工作，取得了明显的成果。为建立一个更加安全的社会，加拿大政府还建立了预防犯罪的网络体系，通过了城市安全和预防犯罪的政策。这个政策包括由司法部、检察署、卫生福利部、国务部、劳工移民部和加拿大抵押住房公司建立的一项新的计划。这项计划起到了预防犯罪行动情报交换所的作用。

从上面有关国家的情况看来，政府在犯罪预防方面起了主要作用。因此，我们政府应积极借鉴其合理成分，加强与公安机关的联动机制，加强对社会治安、犯罪问题的调研工作，准确、及时地将动态信息反馈给政府决策层。政府要据此对社会治安进行通盘考虑，对可以预防的犯罪，政府要从宏观政策上设置防范障碍，增加社会投入，加大犯罪成本，进行综合治理，毕竟治理社会治安工作并不是公安一家的事。在西方国家，理性的公民均一致认为管理社会治安是全社会的事。我们政府在制定有关法律、法规时，再不能固守传统的“报复”性立法观念（如触犯了某条文，以犯罪论，处多少年徒刑。此即报复性立法），而要以犯罪预防的理念，在法律、法规中增加预防犯罪的条文，对社会治安控防加大立法力度。尽管立法时有可能触犯了部分人的利益，但如果对社会整体、对社会治安大环境有利，必然为广大群众所欢迎。