甘肃省金昌市人民政府


金昌市人民政府令 第6号




　　《金昌市人民政府重大决策程序暂行规定》已经市人民政府第5次常务会议讨论通过，现予公布，2007年8月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　市　长：郑玉生　　　　　　　　　　　　　



　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年六月二十八日　　





　　　　　　　　　　　金昌市人民政府重大决策程序暂行规定

　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总　　则

　　第一条　为了规范政府重大决策行为，健全科学、民主、依法决策机制，减少决策失误，保证决策质量，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》及《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规定》的有关规定，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　金昌市人民政府作出重大行政事项决策（以下简称政府重大决策），适用本规定。
　　需经上级政府批准或同级人大及其常委会审议决定的重大行政事项，按程序报上级政府批准或同级人大及其常委会审议决定。县、区政府和市人民政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构及法律法规授权行使行政管理职能的机构及其他有关单位的重大决策参照本规定执行。
　　第三条　本规定所指政府重大决策包括以下事项：
　　（一）制定贯彻落实省委、省政府及市委重要决议、决定和工作部署的实施意见；
　　（二）研究需要报告省政府或者提请市委、市人民代表大会及其常务委员会审议的重大事项；
　　（三）研究审定市政府工作报告、国民经济和社会发展规划和年度计划、市级财政预算、安排重大专项资金；
　　（四）提出规范性文件制定草案、制定政府规章；
　　（五）制定涉及全市经济社会发展、改革开放、社会稳定等方面的重大政策措施；
　　（六）产业发展规划的制定或调整，产业区域布局的规划或调整，以及城市建设、土地利用、资源开发、环境保护等专业规划的制定和调整；
　　（七）制定或调整重大突发公共事件应急预案；
　　（八）政府重大投资项目、国有资产处置方面的重大事项；
　　（九）市政府重要的奖惩决定，政府系统市管干部的人事任免；
　　（十）依法需要市政府决策的其他重大事项。
　　政府重大决策的具体范围和量化标准，由市人民政府办公室根据本级政府的管理权限，结合本地实际情况拟订，报市政府全体会议或者常务会议审议通过后执行。
　　第四条　政府重大决策坚持科学决策、民主决策和依法决策的原则，统筹兼顾公民个人利益、社会公共利益与国家利益，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
　　第五条 政府重大决策除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，应当通过政府网站、新闻媒体等方式依法公开。
　
　　　　　　　　　　　　　　　第二章　方案准备

　　第六条　市长、副市长、市长助理、秘书长可以按照职责分工提出政府重大决策事项建议，交县、区政府和市政府有关部门承办（以下简称“决策承办单位”）。
县、区政府、市政府组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、法律法规授权行使行政管理职能的机构及其他有关单位（以下简称“决策提出单位”）可以提出相关政府重大决策事项建议。
　　公民、法人和其他组织认为某些重大事项需要提请市政府决策的，可以通过县、区政府和市政府有关部门提出建议。
　　第七条 决策承办单位应当根据决策事项的性质和特点，提供科学、全面、务实的决策备选方案。对需要进行多方案比较研究的问题或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项，应当根据公众、专家或部门的不同主张拟订两个以上决策备选方案。
　　第八条 拟订决策备选方案时应当进行风险预测，力求做到决策目标的科学性、明确性、务实性和完整性，不得有下列情形：
　　（一）所采集的信息失真或者过时；
　　（二）遗漏必要的信息；
　　（三）隐瞒、歪曲真实情况；
　　（四）泄露需要保密的信息。
　　第九条　决策承办单位要深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关情况，采取多种形式广泛听取公众意见和建议，形成决策调研报告；对决策备选方案的科学性、可行性、合法性进行充分论证并进行风险测定。涉及资源配置的决策，应当进行成本效益分析，其结果可以量化的应当量化。
　　第十条　决策承办单位应当组织专家评审组对决策备选方案进行评审，形成综合评审意见。专家评审组应当由3名以上在本专业领域具有代表性和权威性的专家组成。参加评审的专家享有知情权、独立表达意见权、取得服务报酬权和其他权利。参加评审的专家应当遵守工作规则，作出严谨的评审结论，并对确认的评审意见负责。
　　第十一条　决策承办单位应当对涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，采用市内新闻媒体和网站将决策方案征求意见稿向社会公示，或者采取座谈会、听证会、论证会等方式，充分听取社会公众对政府重大决策备选方案的意见，并将意见及采纳情况形成社会公示报告。需要举行公开听证的，依法召开听证会，形成听证报告，作为市政府决策的重要依据。
重大方针政策和措施的论证，应当听取民主党派、无党派人士的意见和建议。
　　第十二条 依法属于市政府所属部门和县、区政府职权范围内的决策事项，以及其他国家机关、社会团体、企业事业单位、中介机构等组织和公民个人依法能够自主决定的事项，市政府不予决策。

　　　　　　　　　　　　　　　　第三章　决策形式


　　第十三条　政府重大决策应当经过市政府常务会议讨论决定，不得以传阅会签或个别征求意见等形式替代会议议决。需提交市政府全体会议决定的，按市政府全体会议有关规定的要求进行。
经市政府全体会议或者市政府常务会议决定，由行政首长或其办公会议、行政首长委托的分管领导对重大行政事项作出决策的，应当事后向市政府全体会议或政府常务会议通报。
　　第十四条　市长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
分管副市长、秘书长协助市长决策。
　　第十五条　决策承办单位负责承办本级政府重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。
决策承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完成专业性工作。
　　第十六条　市政府办公室负责组织安排政府重大决策活动，并提供综合服务。
市政府法制机构、政策研究机构等应当为政府重大决策提供法律、政策、专业咨询等有关服务。

　　　　　　　　　　　　　　　第四章 决策审定

　　第十七条　事关全市经济社会发展全局的经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的重大事项，必须经市委原则同意后，按规定程序决策。
　　第十八条　政府重大决策应当按照《金昌市人民政府工作规则》的规定，由市长根据决策事项的需要，主持召开市政府全体会议、市政府常务会议审议，在审议的基础上由市长作出决定。
　　第十九条　市政府全体会议、常务会议议题确定程序：
　　（一）市政府有关部门或者县、区政府提出拟决策事项建议，须征得市政府秘书长同意后，报分管副市长、市长确定；
　　（二）副市长提出拟决策事项建议，报市长确定；
　　（三）市长直接提出并确定拟决策事项。
　　第二十条　提交市政府全体会议或者市政府常务会议审议的决策事项，根据事项内容需要报送以下资料：
　　（一）决策方案及说明；
　　（二）有关的法律、法规和政策依据；
　　（三）风险预测报告或成本效益分析报告；
　　（四）专家评审组评审意见；
　　（五）有关征求意见的综合材料。
对送审资料，应当按市政府全体会议或者市政府常务会议规定的报送时间和要求报送市政府办公室。
　　第二十一条　市政府全体会议或者市政府常务会议审议政府重大决策方案，必须遵守下列规定：
　　（一）有半数以上组成人员到会方可举行；
　　（二）决策承办单位向会议作决策方案说明，回答会议组成人员的询问；
　　（三）决策事项的分管领导重点阐述意见，并提出决策建议。因故不能到会的，书面提出决策建议；
　　（四）会议其他组成人员应当发表意见；
　　（五）市长在组成人员讨论之前不发表倾向性意见。
　　第二十二条　市长根据会议讨论情况，可以对审议的事项作出通过、不予通过、修改、搁置或再次审议的决定。
　　作出通过决定的，由市长或者授权的副市长签发；作出修改决定的，属一般性修改的，修改后由市长或者授权的分管副市长签发；属重大原则或实质内容修改的，应按程序重新审议；作出搁置决定的，超过一年期限，审议方案自行废止；作出再次审议决定的，应按程序重新审议。
　　第二十三条　法律、法规对政府重大决策程序作出规定的，从其规定。重大行政事项需经省政府批准或者市人大及其常务委员会审议决定的，按程序报省政府批准或者市人大及其常务委员会审议决定。
　　第二十四条　市政府办公室应当做好政府重大决策会议记录。会议记录应当包括以下主要内容：
　　（一）决策会议举行的时间、地点、主持人、出席人员、缺席人员、列席单位及人员、特邀专家、记录人等基本情况；
　　（二）决策事项以及主要问题；
　　（三）审议过程及会议组成人员的意见和表态；
　　（四）其他参会人员的意见；
　　（五）主要分歧意见；
　　（六）市长的决定。
　　第二十五条　市政府办公室应当按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，形成政府重大决策档案。
　　政府重大决策档案，包括政府重大决策会议纪要、会议专项记录、规定的报送材料，以及决策执行过程中涉及执行评估、督促检查、公众监督和反馈修正等有关材料。
　　第二十六条　参会人员必须严格遵守会议纪律，对会议未决定和决定不对外公开的事项以及会议讨论情况，不得对外泄露。

　　　　　　　　　　　　　　　　第五章　决策执行

　　第二十七条　市政府办公室应当对政府重大决策进行工作任务和责任分解，明确执行机构和工作要求。
　　涉及跨分管工作范围的，原则上由一位分管领导负责，有关领导配合。
　　第二十八条　有关执行机构应当根据各自职责，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大决策，不得拒不执行、不完全执行、变相执行、推诿执行或拖延执行。
　　因不可抗力或政府重大决策所依赖的客观条件发生变化导致决策目标全部或部分不能实现的，应当及时提出停止执行、暂缓执行或修正决策的建议。
市政府可以根据执行机构提出的建议，参照本规定第四章规定的程序作出继续执行、停止执行、暂缓执行或修正决策方案的决定。出现紧急情况的，市长可以直接作出决定。
　　第二十九条　决策机关作出停止执行、暂缓执行或修正政府重大决策决定的，决策机关和决策执行机构应当采取有效措施，尽量避免或减少损失。

　　　　　　　　　　　　　　　第六章 决策监督

　　第三十条　市政府建立决策监督机制，加强政府内部对决策执行情况的层级监督。市政府办公室负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作，根据决策方案和政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办等措施，确保决策方案的正确施行，并及时向市政府报告督查情况。
　　第三十一条　监察部门应当加强决策职责履行和行政效能的监督，对超越决策权限、违反决策程序以及对决策事项执行不力、偏离决策目标和内容等行为，应当依纪依法追究有关人员的行政责任。
　　审计部门应当将政府重大投资专项资金使用等决策的执行情况纳入跟踪审计或者效益审计范围，加强经济责任审计，提出处理意见，并将审计报告呈报市政府分管领导和主管领导，依纪依法作出处理。
　　第三十二条　市政府重大决策及其执行行为应当自觉接受市人大及其常务委员会的依法监督，接受市政协的民主监督，认真听取各民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。同时，要接受新闻舆论和社会公众监督。
　　第三十三条　公民、法人或者其他组织认为政府重大决策应当停止执行或修正的，可以向市政府提出质疑或建议。经市政府办公室审查，认为市政府有关决策确需重新研究评估的，提请市政府授权有关机构对该决策进行研究评估，形成停止执行、暂缓执行、修正决策方案或者继续执行的意见。审查研究意见经市政府同意后，应当及时向提出建议的公民、法人和其他组织反馈。

　　　　　　　　　　　　　　　第七章　法律责任

　　第三十四条　决策机关、决策提出与承办单位违反本规定，导致政府重大决策失误的，按照有关法律、法规，追究负有责任的领导人和直接责任人员的责任。
　　第三十五条　决策执行机构违反本规定，导致政府重大决策不能全面、及时、正确实施的，按照有关法律、法规追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任。
　　第三十六条　受委托的专家、专业服务机构或组织，不履行合同约定，或者在政府重大决策过程中违反有关工作规则，或者违反法律、法规、规章和国家有关规定，造成严重后果的，有关机关应依法解除合同，追究相应的法律责任。
　　第三十七条　泄露政府决策事项秘密的，按照《中华人民共和国保守国家秘密法》的有关规定追究责任；违反政府重大决策档案管理规定的，按照《中华人民共和国档案法》的有关规定追究责任。


　　　　　　　　　　　　　　　第八章　附　　则

　　第三十八条　本规定由市政府办公室负责组织实施，可以依据本规定制定相应的配套办法。县、区政府可以参照本规定，制定本级政府的重大决策程序规定。
　　第三十九条　本规定自2007年8月1日起施行。





于朝印 山东经济学院



关键词: 商业信托/法律主体/地位
内容提要: 商业信托是商事信托的一种具体形式，商业信托具有偿性、组织性及财产独立性等法律特征。赋予商业信托法律主体地位实际上是国家立法政策及价值选择问题，在理论上不存在障碍。美国的成文法商业信托取得完全的法律主体地位是一个长期的历史选择。随着商业信托在中国越来越多地被应用，应当逐步规定商业信托的法律主体地位，这有助于解决商业信托领域中存在的信托财产所有权、受托人有限责任、商业信托正确设立等方面存在的一些理论与实践问题。


源于英国中世纪的信托，起初主要表现为规避当时某些不合理的法律规定所创设的用益（use）制度，信托的功能也大多表现为实现财产转移与管理。伴随着资本主义制度的出现与发展，主要在民事领域中应用的传统信托制度开始向商事领域拓展。在商事信托最为发达的美国，商事信托所掌握的财产占到信托财产的90%，商事信托在1994年年底所持有的信托财产大约有11．6万亿美元。伴随着商事信托被广泛应用，在美国对商业信托已有四代立法进行调整。（注：美国学者Sitkoff教授把商业信托法分成四代：第一代包括像马萨诸塞州《商业信托法》那样有较长时间的成文法；第二代包括1960年代制定的成文法；第三代包括在1980年代制定但在特拉华州《商业信托法》制定前的商业信托法；第四代包括1988年以来制定的特拉华州《商业信托法》及特拉华州式的商业信托法。（参见：Robert H．Sitkoff．Trust as"Uncorporation"：A Research Agenda[J]．University of Illinois Law Review，Vo．31，2005：38．））现在美国有多个州制定有成文法商业信托法（注：较有代表性的有康涅狄格州、特拉华州、马里兰州、新泽西州、内华达州、南达科他、怀俄明州以及弗吉尼亚州。（参见：Prefatory Note，Uniform Statutory Trust Entity Act，2009．）），并且大多采用了承认成文法商业信托法律主体地位的立法体例，可以说商业信托已成为金融领域中一种重要的商业组织形式。因为商事信托所独具的金融工具价值，使得它已与银行、证券、保险一起被列为现代金融的四大支柱之一。

随着制度间的相互借鉴与渗透，大陆法传统的国家也纷纷开始了对信托制度的吸收与移植。但对信托制度进行移植的日、韩、中等大陆法传统国家，真正的兴趣似乎还在于商事信托[1]。

在中国，证券投资基金、资产证券化的出现与发展，使信托在商事领域特别是金融领域中的应用越来越广泛，但是，商业信托在中国法律主体地位的缺失却成为了某些理论与实践问题的主要原因。因此，探索确定商业信托法律主体地位就具有重要的理论意义与现实价值。

一、商业信托的界定

（一）商业信托是商事信托的一种具体形式

在英美法系，商事信托是与无偿信托相对的一个概念。Langbein教授认为，商事信托（commercialtrust）指的是实施了议定交换的信托，与赠与转移的信托相对。Langbein教授把商事信托大致分成：养老金信托和投资信托，投资信托又包括共同基金、不动产投资信托、油汽特权信托、资产证券化等类型，信托契约法下的公司信托，监管服从信托（包括核报废信托、环境补救信托、破产信托、外国保险人信托和救济信托）[2]。

另外一位学者Steven L．Schwarcz教授也是从这一角度来界定商事信托的。他指出，在无偿信托（gratuitous trust）中，把财产转移到信托的一方（委托人，settlor）不收取补偿。与此不同，商事信托中的委托人，通常是公司或金融机构。它总是在财产转移时收取钱款。商事信托中的委托人还会保留剩余利益，以便委托人在商事信托结束时获得剩余信托财产的权利。因此，商事信托是诉诸信托形式为其商业优势服务的议定交换[3]。Schwarcz教授把商事信托分为用于特殊目的载体的信托、用于分散借贷风险的信托、总投资信托公司、商业信托、信托合约（Trust Indentures）、信托契约（Deeds Of Trust）、共同基金、不动产投资信托（REITS）、金融资产证券化投资信托（FASITS）等类型[4]。

还有其他学者从其他角度对商事信托作了分类。Plank教授从组织性角度把商事信托分成了两类。一种是传统信托用于商事目的，不过，Plank也指出传统信托的受托人也可以从事某些商事活动，在传统信托与商业信托之间很难划清界限；另一种是组织起来从事商业活动的商业信托（businesstrust）[5]。

从上述三位学者对商事信托的分类来看，前两位教授是以有偿性作为基本标准来界定商事信托的。委托人转移财产时取得相应对价的是商事信托，委托人无偿转移财产时为无偿信托，尽管两位教授对商事信托具体表现形式的列举上存在一些差异。Plank教授对商事信托作了类型化的界分，把商事信托分成了用于商事目的的传统信托和商业信托。综合三位学者对商事信托的界定与分类，基本上可以确定的是，商业信托是涵摄在商事信托下的一个种类。

Sitkoff教授根据商业信托设立的依据把商业信托划分成普通法商业信托（common law businesstrust）和成文法商业信托（statutory business trust）。普通法商业信托，也称“马州信托”，是在19世纪和20世纪采用作为与公司相竞争的商业组织形式被采用，而成文法商业信托则是指依照成文法设立的实体。成文法商业信托不仅具有相当的灵活性，而且更重要的是它解决了罩在普通法商业信托上面的有限责任与不一致的司法承认问题。Sitkoff教授认为，商业信托法的目的就是完善并取代普通法商业信托，并且成文法商业信托已经在实践中开始取代普通法商业信托[6]。可以看出，两种商业信托的设立依据虽然不同，且后者有取代前者的趋势，但是两者都是被作为商业组织形式而加以利用的。

在包括中国在内的大陆法传统国家，商事信托是与民事信托并列的信托类型。在中国，对如何划分商事信托与民事信托有三种观点：目的说、行为说及身份说。目的说认为，为了个人或家庭目的之信托为民事信托，为企业经营等商事目的之信托为商事信托；行为说以受托人的行为是否具有营业性而将信托划分成民事信托及商事信托；身份说则以受托人是否专门以信托为业作为标准划分民事信托与商事信托。在民事信托几无发育的情况下，大陆法系的学者对商事信托与民事信托的区分，相对于美国学者对商事信托的界定，只能说具有学理上意义。其次，因为没有相应的信托文化背景，商事信托在我国《信托法》中的名称是营业信托，把我国的营业信托归类到较为宽泛的商事信托问题不大，但要把它定性为美国学者所说的商业信托，则勉为其难。因为在中国，不管是在理论上还是实践中，几无把信托作为一种商业组织形式加以利用的尝试。

（二）商业信托在司法领域中的界定

美国联邦最高法院对商业信托的界定是：一种根据信托文件条款把财产转移给受托人的安排，该财产应为了持有由受托人发行的表明对财产受益权划分份额的可转让证书之人的利益而持有或管理。（注：Hecht v．Malley，265 U．S．144（1924）．）在State Street Trust Company＆others v．JohnL．Hall＆others案中对商业信托也进行了类似的界定：它是通过信托声明建立的商事组织，多年来在这个国家已被承认为经营业务的普通与合法方式，籍此财产转移给受托人持有，并由受托人为了受益人管理财产，受益人有时可能持有受托人所签发的证明其在信托财产上受益权益的可转让股份。（注：State Street Trust Company＆others v．John L．Hall＆others311 Mass．299；1942 Mass．）

在其他的判例中，对商业信托的界定，法院发展出了更加详尽的判断标准。

根据美国《破产法》109（a）的规定，只有“人（person）”才能成为债务人。101（41）所界定的人包括“公司”，101（9）（A）（v）所界定的公司包括“商业信托”。因此，根据《破产法》规定，商业信托实体可以成为债务人。大多数法院认为，联邦法根据破产法以债务人的适格来确定一个信托是否是商业信托。因为《破产法》中的公司定义包括“商业信托”，于是，一些法院认为，如果信托实体具有了公司的特征则为“商业信托”。几家法院使用在Morrissey v．Commissioner一案中确定的6要素测试法来确定一个实体是否是《国内税法典》中的“商业信托”。根据该案，一个信托实体如果具有下列特征则是“商业信托”：（1）商业功能；（2）财产所有权为受托人持有；（3）集中管理；（4）存续的持续性；（5）利益的可转移性；（6）有限责任。而另外有些法院则认为，“非商业信托”与“商业信托”的基本区别是商业信托是基于盈利目的的商业或商事活动而创建的，而“非商业信托”的目的则为了保护并保持信托财产。法院在In re Eagle Trust一案中，结合其他法院运用的要素，认为商业信托的主要特征为：（1）建立信托的主要目的是进行商业或商事交易活动；（2）信托是由一群投资者建立，投资者向企业出资并期望对其投资获得回报；（3）信托是根据州法创建的；（4）在信托中的受益权益可以自由转让。还有的法院认为，认定一个信托是否符合“商业信托”必须建立在所涉信托的特定事实分析上，并且“探查应当集中于信托文件和所有事实，而不能只关注信托是否从事商业活动。”在In re SecuredEquip．Trust of Eastern Air Lines，Inc．一案中，第二巡回法院认为，根据《破产法》，在结构金融交易中创建的信托，不是可以获得救济的“商业信托”。创建信托是为了向投资者发行信托凭证并用销售信托凭证所得来购买东部航空的部分飞机。购买的飞机接下来又租给东部航空，以换取必须支付未偿还凭证的租金数量。第二巡回法院认为，创建信托的目的不是去盈利而只是对凭证持有人向东部航空的贷款的偿还进行担保。法院进一步认为，信托的设立不是商事交易，而且受托人的所有的商业活动只不过是与信托保护凭证持有者利益的惟一责任相一致[7]。

从美国法院对商业信托的界定来看，可以非常明显地看出，它是以商业组织的标准来衡量一个信托是不是商业信托的。

综合学术界与司法界对商业信托的界定，本文认为，商业信托是商事信托的一种具体形式，在本质上，有偿性是商业信托与传统信托的根本区别；在形式上，组织性是商业信托与传统信托的根本差异。

二、商业信托的商事组织法律特征

虽然商业信托是传统信托在现代经济社会的一种延伸与进化，然而，商业信托毕竟是对传统信托的超越，它在商事活动广泛应用过程中逐渐形成了传统信托所不具备的法律特征。

（一）商业信托的有偿性

商业信托作为传统信托从民事领域向商事领域中的一种延伸，它只保留了传统信托的形式与架构特征。传统信托视为“上帝的礼物”，在英美法系，信托法曾作为赠与法的一个分支在法学院被讲授。传统信托基于财产的无偿转移形成了委托人、受托人与受益人三方关系架构，现代商业信托中虽然也存在三方关系架构，但是三方关系的形成基础却不再是财产的无偿转移，而是建立在有偿性的基础上。